Od července by měla pro všechny žadatele začít platit dávková reforma. Takzvaná superdávka (DSSP) je poslední měsíce v médiích ostře diskutovaná, protože z její pomoci vypadávají různé skupiny potřebných. Alarm například zmapoval, jak reforma ovlivní lidi, kteří se léčí ze závislosti nebo pracujícího otce dvou dětí, který chce platit alimenty, ale pak mu nezbývají peníze na bydlení.
Problémy vnímá také ministr práce a sociálních věcí Aleš Juchelka. Ten před několika týdny oznámil, že některé aspekty superdávky opraví, aby více odpovídaly potřebám žadatelů. Jaké změny tedy můžeme čekat? Uleví se opravdu lidem, kteří ze superdávky zatím vypadávají? A jak probíhá debata ministerstva s expertkami a experty? Na tyto otázky odpovídá Samuel Galan, analytik PAQ Research zaměřující se na sociální politiku a datové analýzy.
V jakém stavu je dnes superdávka?
Procesně se nacházíme v jakémsi mezidobí. Příjemcům starých dávek ještě dobíhají původní dávky, ale lidé, kteří si o superdávku požádali po novém roce, už ji dnes čerpají. Pokud jde o věcnou rovinu, data z našeho výběrového šetření ukazují poměrně komplexní obrázek.
Na jedné straně vidíme, že sjednocení několika dávek do jedné žádosti domácnostem jednoznačně prospělo. Domácnosti s dětmi, které dříve čerpaly pouze přídavek na dítě, ale už si nepožádaly o příspěvek na bydlení, si polepší. To se týká i chudších rodin, které dříve čerpaly jen státní sociální podporu, přestože měly nárok i na hmotnou nouzi. V průměru napříč populací klesnou současným žadatelům dávky jen mírně – o nižší stovky korun. Zhruba 30 procent historických žadatelů si se superdávkou dokonce polepší.
Na druhé straně s náběhem systému vidíme specifická rizika. Problém mají domácnosti jednotlivců, domácnosti s malým počtem členů nebo třeba samoživitelé se staršími dětmi a dlužníci. Výsledný efekt tedy není jednoznačný.
V posledních týdnech jsem psala o situaci otce dvou dětí, který kvůli odmítnutí superdávky skončil na ulici nebo o klientech terapeutických komunit, kteří se kvůli superdávce bojí o své místo v léčbě. Kde tedy přesně jsou ty největší trhliny současného nastavení superdávky?
Pokud jde o domácnosti jednotlivců a malé domácnosti obecně – což zahrnuje jak osamělé seniory, tak nezranitelné bezdětné dvojice – tam skutečně vidíme přílišnou tvrdost a velký pokles nároků. Mohou za to změny v parametrech. Jednotlivcům se snížily uznatelné náklady na bydlení, a klíčovou roli v nové dávce hraje také částka životního minima. Ta však nebyla historicky navrhována tak, aby se od ní odvíjela dávka na bydlení. Přitom podpora v bydlení je jedním z hlavních účelů superdávky. Pro malé domácnosti je toto nastavení nevýhodné a podhodnocené. Životní minimum se navíc dlouhodobě nevalorizovalo a plánované navýšení nepokryje ani inflaci od poslední valorizace v lednu 2023.
To, že dnes některé skupiny propadávají sítem, není chyba principu jedné dávky, ale konkrétního parametrického nastavení.
Dalším problémem je postavení dlužníků, zejména lidí v insolvenci. Při výpočtu dávky se totiž vůbec nezohledňují insolvenční srážky. Vzniká tak obrovská demotivace: celkový čistý příjem dlužníka může paradoxně klesnout, pokud si navýší svou mzdu. To jde přímo proti smyslu superdávky, která měla podle ministerstva lidi motivovat k práci. A v návrhu dílčí novelizace, kterou ministerstvo plánuje, se na dlužníky zřejmě zase úplně zapomíná.
Exekuce a insolvence jsou v Česku dlouhodobým problémem. Jak je možné, že takto velká skupina lidí z návrhu nové dávky vypadla?
Vidím za tím složitou koordinaci mezi resorty. Sice vznikla pracovní skupina, kde zasedli zástupci neziskových organizací, expertů na dluhovou problematiku, ale i věřitelů, právních profesí nebo odborníků z ministerstev práce a spravedlnosti, a tato skupina odvedla dobrou analytickou práci, ale co se dosud vůbec nepodařilo, je propojení datasetů žadatelů o dávky s insolvenčním rejstříkem. Úřady práce vlastně dodnes neví, kdo má a kdo nemá insolvenci. Je tak obtížné odhadovat dopady řešení napříč populací. Přitom na problém upozorňujeme už více než dva roky.
Zmínil jste termín zranitelní a nezranitelní žadatelé. Jak s tím superdávka pracuje?
Superdávka určuje, že někteří žadatelé jsou takzvaně zranitelní. Jde především o osoby, které nemohou pracovat či jen omezeně. Mezi zranitelné patří děti, senioři, samoživitelky s mladšími dětmi, pečující a další. Pokud je domácnost složená jen ze zranitelných osob, pak má nárok na vyšší podporu, protože jim superdávka uzná vyšší náklady na bydlení.
Pokud ale v domácnosti bydlí byť jediná osoba, která není zranitelná, domácnost na vyšší podporu nedosáhne. Ministerstvo by mělo vyhodnotit, jestli z takto skokové definice nevypadávají některé domácnosti, které by potřebovaly vyšší podporu, protože je v nich většina členů stále zranitelných. Měla by se zvážit dílčí kompenzace pro částečně zranitelné domácnosti.
Smysl by mělo také zavést přechodné období zranitelnosti na omezenou dobu pro žadatele, kteří se po nečekané události octli v problémech. Jsou například po návratu z institucí nebo se zabydlují a potřebují čas na udržení bydlení.
Je podle vás vůbec možné nastavit jednu univerzální dávku tak, aby z ní nikdo potřebný nevypadl?
Možné a žádoucí to je. Sjednocení dávek situaci žadatelů v komplikovaných případech (např. vícečetné rodiny s nárokem na různé druhy podpor) výrazně zjednodušuje. To, že dnes některé skupiny propadávají sítem, není chyba principu jedné dávky, ale konkrétního parametrického nastavení.
Nyní proběhne dílčí novelizace, ale systém je nutné vyhodnocovat dál. Musí následovat robustnější změna opřená o tvrdá data analytických útvarů ministerstev. Tyto problémy nejsou žádná černá skříňka, víme o nich a umíme je popsat.
O jakých úpravách ministerstvo v současnosti uvažuje?
Ministerstvo aktuálně hovoří o dvou hlavních změnách. První je rozšíření definice zranitelnosti (která zakládá nárok na vyšší normativy) u samoživitelů. Dosud měli samoživitelé a samoživitelky status zranitelných, pokud bylo jejich dítě ve věku do 7 let. Nově by mělo jít i o samoživitele s dětmi do 15 let. To velmi vítáme, protože sedmiletá hranice byla příliš přísná.
Druhou změnou je úprava stropů na uznatelné náklady na bydlení, tzv. normativů. Měly by se zrušit rigidní velikostní kategorie obcí a normativy by se měly odvíjet od reálných výdajů žadatelů na bydlení v jednotlivých okresech. Současné rozdělení podle velikosti obcí totiž neodpovídá realitě – například Mladá Boleslav spadá kvůli počtu obyvatel do nižší kategorie, přestože jsou tam nájmy poměrně vysoké. To lidem podporu výrazně snižovalo. Zatím ale nevíme přesně, jak budou plánované změny normativů vypadat.
A tušíte, kdy přibližně bychom konkrétní podobu těchto změn mohli znát?
Výslednou podobu balíku změn bychom měli znát relativně brzy, má se pravděpodobně projednávat v nejbližších týdnech společně s rodičovským příspěvkem.
Znamená to, že se výpočet superdávky bude všem žadatelům a žadatelkám přepočítávat?
Přepočítávat by se neměly. Změny by měly být účinné od října, takže se budou týkat až nových žádostí.
Jsou tyto změny dostatečné, nebo jako PAQ Research doporučujete ještě další opatření?
Pokud jde o krátkodobá opatření, jsou podle nás nutné ještě dvě věci. Zaprvé srovnat postavení malých domácností – tedy zvýšit částku životního minima pro jednotlivce a první osobu v domácnosti a lépe ji valorizovat, aby odrážela inflaci od roku 2023. Zadruhé pak vyřešit insolvence – zavést odpočet insolvenčních srážek při výpočtu dávky, aby dlužníkům neklesal příjem, když začnou více vydělávat.
Z dlouhodobého hlediska je potřeba upravit pracovní bonus. V současnosti klesá už u poměrně nízkých příjmů, takže na něj jednotlivci téměř nedosáhnou. U úplných rodin se zase stává, že když jeden člen vydělá částku, která bonus maximalizuje, nastoupení druhého člena do práce může pracovní bonus zase snížit, což je demotivační.
Důležité je podle nás také to, aby lidé žádat o superdávku opravdu zkoušeli. Aby úřady práce oslovovaly nízkopříjmové domácnosti. V našich datech vidíme, že právě mezi nízkopříjmovými domácnostmi, které mají na superdávku nárok, jich bude dávku čerpat zhruba jen polovina.
Jak si to vysvětlujete?
Často neví, že by na dávky vůbec dosáhli nebo podceňují jejich výši. S informováním veřejnosti by mohla přitom pomoci Česká správa sociálního zabezpečení a úřady práce. Ty zatím cílí hlavně na domácnosti, které už v dávkovém systému jsou. Pokud by nízkopříjmové domácnosti čerpaly superdávku, byl by to účinný způsob, jak snižovat příjmovou chudobu v Česku.
Spolupracovalo ministerstvo při přípravě superdávky s experty a sociálními pracovníky? Objevuje se kritika, že odborná veřejnost byla z jednání vynechaná.
Za PAQ Research mohu říct, že k původnímu návrhu jsme byli přizváni ještě před mezirezortním řízením. Zpracovávali jsme dopadovou analýzu a myslím, že některé věci se nám podařilo zlepšit – například ministerstvo původně uvažovalo pouze o jedné (nízké) hranici normativů na bydlení, ale nakonec zavedlo vyšší hranici pro zranitelné. Zvýšila se také hranice majetkového testu, která byla původně nastavena tak nízko, že by ze systému vyřazovala i lidi s minimálním majetkem.
Vstupy expertů ze sociálních služeb a organizací zaměřených na bydlení nebo problematiku dluhů, byly pak klíčové pro prosazení dalších zlepšení. Například se podařilo zkrátit půlroční sankční vyřazení z dávek na tři měsíce nebo se přidaly některé skupiny osob do zranitelnosti.
Tyto organizace byly podle mého názoru přizvány relativně pozdě, což je chyba. Právě ony mají nezastupitelnou praktickou znalost procesů, do kterých my jako PAQ Research nemáme takový vhled. U aktuálně chystaných změn pak ministerstvo s experty nedebatovalo téměř vůbec, s výjimkou jednoho setkání s nadacemi a organizacemi zaměřenými na rodiny s dětmi. Podle mých informací ale nešlo o delší a systematičtější spolupráci.
A PAQ Research se dnes ještě podílí na připravovaných změnách?
V tuto chvíli ne. Ministerstvem jsme nebyli oslovení.
Je podle vás cílem superdávky snížit celkové výdaje státu na sociálních dávkách?
Pro toto tvrzení nemáme důkazy. Podle vyjádření ministerstva byl systém navrhovaný jako rozpočtově neutrální. Když v mikrosimulacích vycházelo, že náklady budou nižší, ministerstvo reagovalo opatřeními, která výdaje dorovnala (např. rozšířením zranitelnosti). Naše propočty nyní sice ukazují, že superdávka by mohla fiskální náklady oproti starému systému mírně snížit, ale aktuální vládní návrhy (např. zmínění samoživitelé) ty náklady opět mírně navýší. O plošné škrtání výdajů tedy podle mě nejde.
Aleš Juchelka nedávno oznámil, že vytvoří speciální tým, který má kontrolovat zneužívání dávek. Existuje reálná hrozba, že by žadatelé dávky masivně zneužívali? Je takový tým potřeba?
Přímo v dopadové zprávě (RIA) k návrhu zákona si ministerstvo dělalo rešerši dostupných dat a kontrol úřadu práce. Zprávu uzavírá s tím, že rozsah zneužívání dávek je daleko menší, než jak ho vnímá veřejnost. Při sociálních šetřeních v domácnostech bylo na základě porušení pravidel zastaveno nebo odebráno zhruba pouhé jedno procento žádostí.
Problém zneužívání dávek je tedy naprosto marginální. Ta takzvaná „sociální kobra“ může nakonec stát na provozu daleko více, než kolik by stát odhalením těchto případů ušetřil. Ministerstvo by podle mě mělo tyto prostředky a energii raději napnout do informování nízkopříjmových domácností, které na dávky mají nárok, ale nečerpají je. Tímto způsobem bychom dokázali vytáhnout až deset tisíc domácností z té nejhorší příjmové chudoby.
Tento článek mohl vzniknout jen díky podpoře čtenářů
Podpořte nás